Затваряне на заведения от БАБХ и РЗИ

Разрешаване на достъпа до открити търговски площи на заведения

Със Заповед РД-01-249 от 03.05.2020 на министъра на здравеопазването се въведе възможността за частична експлоатация на търговски обекти. Това са изрично посочени видове заведения за хранене и развлечение:

„Като изключение от т. 1 се допускат посещенията на търговски площи на открито (градини, тераси и др.) на ресторанти, заведения за бързо обслужване, питейни заведения и кафе-сладкарници, при спазване на следните противоепидемични мерки:

• а) разполагане на масите по начин, осигуряващ разстояние от не по-малко от 1,5 метра между тях и не повече от четири лица на една маса или на едно семейство;
• б) обслужващият персонал да е с поставена защитна маска за лице;
• в) да се почистват и дезинфекцират повърхностите на масите и столовете след всеки посетител;
• г) да се поставят на видни места диспенсери с дезинфектант за ползване от посетителите на заведението;
• д) препоръчително е носенето на ръкавици.”

Продължава да важи забраната за посещения в увеселителни и игрални зали, дискотеки, барове и големи търговски центрове тип МОЛ, с изключение на банковите и застрахователните офиси, хранителните магазини и аптеките в тях. Достъпни за посещения са само търговските площи на ресторанти, заведения за бързо обслужване, питейни заведения, кафе сладкарници, разположени на открито.

Контрол по изпълнението на противоепидемичните мерки в заведенията

С нововъведената т. 1б в текста на заповед Заповед РД-01-124 от 13.03.2020г. :

• министърът на здравеопазването възлага на изпълнителния директор на Българската агенция по безопасност на храните (БАБХ), съгласувано с министъра на здравеопазването, в срок до 05.05.2020г. да определи и други изисквания и организация на работа на обектите на открито по т. 1а.
• При установени нарушения от органите на БАБХ и на регионалните здравни инспекции, се предприемат действия за незабавно прекратяване на дейността на обектите по т. 1а.

Текстът на новата точка 1б поставя някои спорни въпроси от юридическа гледна точка.

Срокът за определяне на допълнителни изисквания от изпълнителния директор на БАБХ

На първо място, налице е конфликт между разпоредбата на т.4 от Заповед РД-01-249, която урежда влизането и в сила ( „4. Заповедта влиза в сила от 04.05.2020 г. , с изключение на т.1, която влиза в сила от 06.05.2020г.”) и срокът за изпълнение на задължението на изпълнителния директор на БАБХ, установен именно в т. 1 – в срок до 05.05.2020г. Тоест, при буквално тълкуване на заповедта се достига до извода, че задължението на изпълнителния директор на БАБХ да определи и други изисквания и организация на работата на обектите на открито възниква, след като вече срокът за изпълнението му е изтекъл. Това противоречие може да се преодолее по пътя на корективното тълкуване, като се приеме, че неспазването на срока не влече недействителност на приетите от изпълнителния директор на БАБХ изисквания. Подобно тълкуване не е съвсем обосновано за разпоредби, уреждащи компетентност, но може да се толерира в името на легитимната законова цел – осигуряване на спазването на разпоредби за социална дистанция.

В тази част заповедта представлява вътрешноведомствен административен акт, с който един орган на изпълнителната власт (министърът на здравеопазването) възлага компетентност на друг (изпълнителния директор на БАБХ) да определи изисквания и организация на работата на обектите на открито.

Тук следва въпросът има ли основание за подобна делегация и тук ли е мястото на посочената разпоредба. Този въпрос не е предмет на настоящето изложение.

Прекратяване на дейността на обектите от контролните органи

Според  изречение 2 от точка 1б на заповедта – „При установени нарушения от органите на БАБХ и на регионалните здравни инспекции, се предприемат действия за незабавно прекратяване на дейността на обектите по т. 1а.”

При прочита и възникват два въпроса:

Какво представляват действията за незабавно прекратяване на дейността на обектите?

1.Спиране експлоатацията на обекти от РЗИ

Компетентността на държавните здравни инспектори и правомощията им по осъществяване на държавен здравен контрол са уредени в Закона за здравето. Според чл. 19, ал. 2 при провеждането на държавния здравен контрол държавните здравни инспектори имат право на свободен достъп до обектите, продуктите, стоките, дейностите и лицата, подлежащи на контрол. Те могат да изискват сведения и документи и да получават копия от тях на хартиен и/или електронен носител; да вземат проби и образци за лабораторни анализи в количества, необходими за извършване на изследвания; да разпореждат извършване на прегледи и изследвания за оценка на здравословното състояние на лицата по чл. 34, ал. 3.

Органите на държавните здравни инспектори могат да предписват отстраняване от работа на лица, които са болни или заразоносители и представляват опасност за здравето на околните; могат да предписват и да предписват провеждане на задължителни хигиенни и противоепидемични мерки, като определят срокове за тяхното изпълнение.

Държавните здравни инспектори имат право да спират експлоатацията на обекти с обществено предназначение, на части от тях или на съответната дейност. В случаите, когато е налице непосредствена опасност за живота и здравето на хората, за разпространение на заразни заболявания или за възникване на отравяния, държавните здравни инспектори:

1.  спират незабавно с предписание експлоатацията на обекта или на части от него или на съответната дейност,
2. определят мерки за отстраняване на нарушенията и
3. незабавно уведомяват директора на регионалната здравна инспекция.

Директорът на регионалната здравна инспекция, съответно директорът на НЦРРЗ, в срок до 48 часа от спирането на обекта издава заповед, с която потвърждава или отменя даденото предписание за спиране експлоатацията на обекта или на съответната дейност.  При изпълнение на задължителните предписания и определените мерки органът, издал заповедта, разрешава със заповед възстановяването на дейността или експлоатацията на обекта.

Това правомощие на органите на държавния здравен контрол е приложимо към случаите, когато бъдат установени нарушения на противоепидемичните мерки. Законът за здравето установява задължение ведно с издаването на предписание за спиране експлоатацията на обект или дейност инспекторите да определят мерки за отстраняване на нарушенията и да уведомят директора на РЗИ, който да потвърди спирането на експлоатацията със заповед. Освен това, в случай че нарушенията бъдат отстранени в определения срок, органът, издал заповедта при обвързана компетентност е длъжен да разреши възстановяването на дейността или експлоатацията на обекта

2. Спиране експлоатацията на обекти от органите на БАБХ.

Компетентността на органите на Българската агенция по безопасност на храните е уредена в едноименния Закон за българската агенция по безопасност на храните. Според чл. 3. (1) Българската агенция по безопасност на храните осъществява официален контрол при условията, по реда и съгласно правомощията, уредени в специалните закони, по отношение на изискванията към:

1. фитосанитарната дейност, продуктите за растителна защита и торовете;
2. ветеринарномедицинската дейност, здравеопазването на животните и хуманното отношение към тях;
3. страничните животински продукти, непредназначени за консумация от човека;
4. фуражите;
5. суровините и храните с изключение на бутилираните натурални минерални, изворни и трапезни води;
6. материалите и предметите, предназначени за контакт с храни;
7. съответствието на качеството на пресните плодове и зеленчуци със стандартите на Европейския съюз за предлагане на пазара;
8. качеството на зърното.

Алинея три създава възможността и други закони да предвиждат дейности, които се осъществяват от  Българската агенция по безопасност на храните.

Такъв закон е Законът за храните, който в своя чл. 28 предвижда, че „Българската агенция по безопасност на храните (БАБХ) извършва официален контрол върху всички храни с изключение на бутилирани натурални минерални, изворни и трапезни води.”

Официалният контрол върху храните се осъществява съгласно нормативната уредба на Закона за храните. Според Чл. 26 от ЗХ  на официален контрол по този закон подлежат както етапите на производство, преработка и дистрибуция на храни; състоянието и начинът за използване на сгради, съоръжения, оборудване и транспортни средства, свързани с производството и търговията с храни; суровините, които се използват за производство на храни; миещите, почистващите, дезинфекционните, дезинсекционните и дератизационните препарати и процеси; материалите и предметите, предназначени да влязат в контакт с храните; хигиената на лицата, които влизат в контакт пряко или косвено с материалите и продуктите за производство и търговия с храни.

 Официалният контрол се извършва без предварително уведомяване, включително непланирано, с изключение на случаите на одити, за провеждането на които производителите или търговците задължително се уведомяват.  Официалният контрол се извършва на всички етапи на производство, преработка и дистрибуция на храни и включва контрол на обектите за производство и търговия с храни, употребата и съхранението на храни, процесите, материалите, веществата, дейностите или действията, включително транспортирането на храни. Официалният контрол се извършва и по сигнали и жалби на граждани.

Според чл.  30 от закона за храните при осъществяване на официален контрол по храните компетентните органи имат право на свободен достъп до всички обекти за производство и търговия с храни, както и до транспортните средства. Те могат да изискват сведения и документи, свързани с производството и търговията с храни, и да получават копия от тях;  да вземат проби и образци за лабораторни анализи и изследвания.

При установяване на несъответствия на условията по производство и търговия с храни органите на БАБХ могат да посочват в писмен вид конкретно установените от тях отклонения от нормативните изисквания, без да дават указания за начина на отстраняване; да съставят актове за констатиране на административни нарушения; да ограничават достъпа до обектите под възбрана чрез удостоверителни знаци.

При установяване нарушения на нормите и изискванията, определени с нормативен акт да спират експлоатацията на обекти за производство и търговия с храни или на части от тях временно или завинаги.

За да бъде правомерно упражнено това правомощие, необходимо е нормите и изискванията да бъдат определени с нормативен акт. Такива актове са Регламент (ЕО) № 852/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. относно хигиената на храните; Закон за храните; Наредба № 1 от 26 януари 2016 г. за хигиената на храните. Заповедите на министъра за въвеждане на противоепидемични мерки не са нормативен акт, а общ административен акт, с който се въвеждат конкретни задължения на субектите във връзка с изпълнение на Закона за здравето.

Тоест, при нарушаване на противоепидемичните мерки, въведени с общ административен акт, органите на БАБХ не могат да спират експлоатацията на обекти временно или завинаги; могат обаче да ограничат достъп до обекта, да съставят акт за констатиране на административно нарушение и/или да издадат предписание, с което да посочат конкретно установените изисквания и срок за отстраняването им.

Правомощията на органите на БАБХ са неизчерпателно изброени в Закона за храните, като списъкът им завършва с правото „да предприемат всякакви други действия, необходими за изпълнение на правомощията им.” Не е посочено изискване действията да бъдат предвидени в закон, но е необходимо да бъдат свързани с правомощията на БАБХ. Правомощията от своя страна могат да бъдат само законоустановени (Административнопроцесуален кодекс, чл. 4, ал. 1 Административните органи действат в рамките на правомощията си, установени от закона).

Тази широка възможност се балансира с корективната и уточняваща норма на чл. 30а ЗХ – „В случаите, когато при официалния контрол компетентните органи са констатирали несъответствие с нормативните изисквания, се предприемат някои от действията по чл. 30, ал. 1 с цел производителят или търговецът на храни да предприеме коригиращи действия за отстраняване на несъответствието и причините за появата му.  При предприемане на действията по ал. 1 компетентните органи вземат под внимание същността на несъответствието и водената документация от производителя или търговеца.”

Тази разпоредба въвежда цел при упражняване на правомощията по чл. 30 и тя е създаване на възможност за корекция на нарушението и продължаване на дейността на производителя и търговеца. На законово ниво съществува задължение за органите на БАБХ да държат сметка за същността на несъответствието и да предприемат действия, пропорционални на тежестта на нарушението. Посоченото правило е в унисон с конституционния принцип за закрила на инвестициите и стопанската дейност – чл. 19, ал. 3 от Конституцията на Република България.

Допустимо ли е да се установява компетентност за налагане на санкции или принудителни административни мерки в заповед на министъра?

Правнотехническото оформление на правилото, установено в т. 1б от заповедта на министъра, създава внушение за установяване на компетентност на органи на изпълнителната власт да предприемат принудителни мерки при наличие на определени обстоятелства – „При установени нарушения от органите на БАБХ и на регионалните здравни инспекции, се предприемат действия за незабавно прекратяване на дейността на обектите по т. 1а.”

Глаголната форма „се предприемат” предполага степен на нормативност на създаденото правило. Това обаче не е така, защото компетентността на органите на БАБХ и РЗИ да спират експлоатацията на търговски обекти е уредена в съответните закони. Тя не се създава със заповедта на министъра, която не е от естество да породи подобно правно действие поради необходимостта от законоустановеност на принудителните мерки.

Законът за административните нарушения и наказания изисква както съставите на административни нарушения, така и предпоставките и редът за прилагане на принудителни административни мерки да бъдат уредени в „закон или указ”.

Чл. 2. (1) Деянията, които съставляват административни нарушения, и съответните за тях наказания, се определят със закон или указ.

Чл. 22. За предотвратяване и преустановяване на административните нарушения, както и за предотвратяване и отстраняване на вредните последици от тях могат да се прилагат принудителни административни мерки.

Чл. 23. Случаите, когато могат да се прилагат принудителни административни мерки, техният вид, органите, които ги прилагат, и начинът за тяхното приложение, както и редът за тяхното обжалване се уреждат в съответния закон или указ.

Спирането на експлоатацията на обекти представлява принудителна административна мярка, тъй като е насочено именно към преустановяване на административно нарушение (нарушение на въведените противоепидемични мерки), както и към предотвратяване и отстраняване на вредните последици от него. Ето защо „прекратяване на дейността” не е нов вид мярка, въведена със заповедта на министъра на здравеопазването, а представлява препратка към законовия режим на спиране експлоатацията на търговски обекти.

С посочената разпоредба на точка 1б в общия административен акт се инкорпорира вътрешноведомствена заповед, с която се възлагат определени правомощия на изпълнителния директор на БАБХ, както и се възлага на органите, упражняващи контрол по Закона за здравето и Закона за храните, да  упражнят законовите си компетентности по спиране експлоатацията на обекти, които не съответстват на установените противоепидемични изисквания.

Извод:

Точка 1б от Заповед РД-01-124 от 13.03.2020г., изменяна и допълвана многократно, която е въведена със Заповед РД-01-249 от 03.05.2020, не създава правомощието на компетентните органи на РЗИ и БАБХ да спират експлоатация на търговски обекти, които нарушават противоепидемичните мерки. По съществото си тази част от заповедта представлява вътрешноведомствена заповед, създаваща задължение за органите, които са нейни адресати, да предприемат конкретни действия.

Упражняването на правомощията на органите на БАБХ и РЗИ става на основание законовите им компетентности, съдържащи се съответно в Закона за храните и Закона за здравето. При упражняването им трябва да се съблюдават предпоставките, процедурите и изискванията, които установяват тези закони. Актовете на компетентните органи подлежат на обжалване по реда на Закона за храните, Закона за здравето, Закона за административните нарушения и наказания и АПК.

Тази статия не представлява юридическа консултация. Текстът изразява най-общо мнението на автора по определена тема и няма връзка с какъвто и да било конкретен казус.